Debaty sejmoweXX Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie zjawiska korupcji w Polsce

   Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do interpelacji nr 2765 posła na Sejm RP pana Bogdana Lewandowskiego w sprawie korupcji w Polsce, z upoważnienia ministra spraw wewnętrznych i administracji przedkładam poniżej odpowiedzi na postawione przez pana posła pytania.    Przepisy dotyczące przestępstw korupcyjnych zawarte zostały w rozdziale XXIX ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (DzU nr 88, poz. 553 z późn. zm.) pt. ˝Przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego˝. Wyróżniono cztery podstawowe typy korupcji:    - przyjęcie łapówki, nazywane sprzedajnością urzędniczą lub łapownictwem biernym, zawarte w art. 228 § 1-5 K.k.,    - udzielenie łapówki, zwane przekupstwem lub łapownictwem czynnym, zawarte w art. 229 § 1-4 K.k.,    - opłata protekcyjna, zawarta w art. 230 K.k.,    - nadużycie służbowe, zawarte w art. 231 § 1-4 K.k.    Korupcja, obok wymienionych typów, przejawia się także w poświadczeniu nieprawdy (art. 271 § 3 K.k.), w nadużywaniu zaufania (art. 296 § 2 K.k.), w czerpaniu korzyści z ˝prania brudnych pieniędzy˝ (art. 299 § 6 K.k.), w udaremnianiu lub utrudnianiu przetargu publicznego (art. 305 § 1 K.k.).    Z punktu widzenia zwalczania przestępczości korupcyjnej istotne znaczenie mają instytucje nowej ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeksu postępowania karnego (DzU nr 89, poz. 555), zapewniające organom ścigania instrumenty prawne służące tej działalności. Na uwagę zasługuje zwłaszcza świadek incognito (art. 184 K.p.k.), który przyczynia się do ułatwienia procesu dowodowego w tej rodzaju sprawach.    Ponadto w sprawach o przestępstwa korupcyjne możliwe jest zastosowanie instytucji świadka koronnego (ustawa z dnia 26 września 1997 r., DzU nr 114, poz. 738), jednakże wyłącznie w tych przypadkach, gdy przestępstwo korupcyjne zostało popełnione w zorganizowanej grupie przestępczej.    Istotne znaczenie w procesie dowodowym w postępowaniach korupcyjnych mają również informacje o stanie i ruchach na kontach bankowych sprawców takich czynów. Wiadomości takie, zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (DzU nr 140, poz. 939) objęte są tajemnicą bankową i mogą być udostępniane jedynie w przypadkach prawnie dopuszczalnych. Dokonane w ostatnim okresie zmiany w Prawie bankowym (art. 106) stwarzają możliwości uzyskania przez prokuratora informacji o stanie konta nie tylko podejrzanego, któremu przedstawiono zarzuty, ale także już w toku czynności sprawdzających, kiedy osoba sprawcy nie jest jeszcze znana.    Oprócz wymienionych wyżej przepisów Kodeksu karnego wprowadzono w Polsce szereg innych ustaw, których celem jest także ochrona prawna prawidłowości funkcjonowania instytucji państwowych. Do najważniejszych z nich należą:    - ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (DzU nr 31, poz. 214 z późn. zm.),    - ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (DzU nr 49, poz. 483 z późn. zm.),    - ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (DzU nr 106, poz. 679 z późn. zm.),    - ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (DzU nr 38, poz. 172 z późn. zm.),    - ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (DzU nr 119, poz. 773 z późn. zm.),    - ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (DzU nr 73, poz. 350 z późn. zm.),    - ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DzU nr 30, poz. 179 z późn. zm.),    - ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o UOP (DzU nr 51, poz. 526 z późn. zm.).    Ponadto Ministerstwo Finansów z dniem 1 stycznia 1997 r. poddało szczególnej ochronie prawnej informacje gromadzone w ramach kontroli skarbowej poprzez wprowadzenie instytucji tajemnicy skarbowej oraz sankcji karnych za jej ujawnienie podmiotom nieuprawnionym. Obecnie sankcje te zostały recypowane do Kodeksu karnego.    W ustawie z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym wprowadzono sankcje karne za świadczenie usług doradztwa podatkowego bez posiadania prawem przewidzianych uprawnień. Wprowadzono instytucje zmierzające do zapewnienia jednolitych interpretacji prawa, co umożliwia stworzenie ścisłych ram do podejmowania decyzji (wiążące informacje taryfowe wydawane przez prezesa GUC, urzędowe interpretacje prawa wydawane przez ministra finansów).    Wyniki działań prowadzonych przez policję w okresie 11 miesięcy br. w sprawach o sprzedajność urzędniczą, przekupstwo, płatną protekcję i nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego przedstawiono w tabeli 1. Wyszczególnienie Postępowania wszczęte Przestępstwa stwierdzone Liczba podejrzanych Liczba oskarżonych Liczba aresztowanych Kwota udowodnionych łapówek i strat w zł Art. 228 Sprzedajność1998 r.1999 r.wsk. w % 17312974,6 51621742,1 20314169,5 20314169,5 16743,8 1 303 149198 692- Art. 229 Przekupstwo1998 r.1999 r.wsk. w % 204216105,9 51243174,2 35728279,0 34728281,3 191157,9 412 978136 791- Art. 230 Płatna protekcja1998 r.*)1999 r.wsk. w % -23- -170- -27- -27- -1- --- Art. 231 Nadużycie uprawnieńprzez funkcjonariuszapublicznego1998 r.1999 r.wsk. w % 57254795,6 235369157,0 18615979,0 34728287,4 -1- 2 452 840-- Ogółem korupcja1998 r.1999 r.wsk. w % 94991596,4 1263118794,0 74661682,6 73260983,2 352057,1 4 168 967335 483- *) Informacje dotyczące płatnej protekcji przedstawione są w statystyce policyjnej od stycznia 1999 r. Źródło: Biuletyn statystyki kryminalnej za lata 1998-1999 oraz obliczenia własne.    Z analizy powyższych danych (11 miesięcy) wynika, że spada liczba przestępstw korupcyjnych w stosunku do analogicznego okresu ubiegłego roku. Mimo to zagrożenie przestępczością korupcyjną w Polsce jest znaczne. Liczba wszczynanych postępowań przygotowawczych jest niezadowalająca i nie oddaje rzeczywistego zagrożenia. Wynika to z obiektywnych trudności w procesowym udokumentowaniu procederu oraz niedostatecznej liczby policjantów przeszkolonych w zakresie zwalczania tego rodzaju przestępczości.    Poza tym należy stwierdzić, iż polityka antykorupcyjna państwa w latach dziewięćdziesiątych była niekonsekwentna, co z pewnością wywarło wpływ na kształt nowego Kodeksu karnego, w którym w istocie powtórzono typizacje przestępstw korupcyjnych z poprzednich regulacji prawnych. Natomiast poza odpowiedzialnością karną pozostają następujące postaci korupcji:    - bierne przekupstwo zagranicznego funkcjonariusza publicznego, w tym również związku z międzynarodowymi transakcjami handlowymi,    - bierne przekupstwo członków zagranicznych zgromadzeń przedstawicielskich,    - przekupstwo zagranicznych funkcjonariuszy publicznych przez osoby prawne,    - bierne przekupstwo funkcjonariusza organizacji międzynarodowych,    - bierne przekupstwo członków międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych,    - bierne i czynne przekupstwo w sektorze prywatnym,    - przestępstwa księgowe w celu ukrycia przestępstwa korupcyjnego (np. tworzenie fikcyjnych faktur, fałszowanie wpisów księgowych itp.).    Tak więc nie dostrzeżono nowych typów przestępstw korupcyjnych charakterystycznych dla nowoczesnych społeczeństw, a ponadto obniżono w sposób znaczący sankcje karne za popełnienie tego rodzaju czynów. Sprzyja to z całą pewnością dalszemu rozwojowi korupcji.    Do najbardziej zagrożonych korupcją sfer życia publicznego należy administracja rządowa i samorządowa.    Czynnościami urzędowymi, którym często towarzyszyć może działanie korupcyjne, są:    zlecenie przez urzędy publiczne lub jednostki budżetowe robót i usług,    - przydział lub zamiana lokalu,    - wydawanie zezwoleń na budowę lub korzystne dla wręczającego łapówkę załatwienie innych spraw budowlanych,    - wyrażenie zgody przez gminę na składanie odpadów przemysłowych na wysypisku odpadów komunalnych,    - przeprowadzenie egzaminów np. na prawo jazdy czy na wyższą uczelnię,    - wydawanie wcześniej zatrzymanych przez policję dowodów rejestracyjnych pojazdów.    Podobna sytuacja panuje w administracji samorządowej, gdzie podejmowane są decyzje w skali lokalnej. Nie mają one oczywiście takiego wymiaru, jednak ze względu na swą masowość dają urzędnikom samorządowym olbrzymie pole do nadużyć. Szczególne zagrożenia występują tu w sferze tzw. małej prywatyzacji, tj. przy wynajmie i sprzedaży lokali komunalnych na cele działalności gospodarczej, w zarządzaniu zasobami komunalnymi lokali mieszkaniowych i wspólnotami mieszkaniowymi lokali własnościowych.    Wiele spraw korupcyjnych ujawnianych jest także w komórkach urzędów gmin zajmujących się rejestracją pojazdów mechanicznych, przede wszystkim w związku z legalizacją kradzionych bądź pochodzących z przemytu samochodów.    Nie należą też do rzadkości przypadki korumpowania pracowników straży miejskich podległych władzom gminnym.    Poważne rozmiary korupcji ujawnione są także w innych obszarach działalności publicznej:    - w służbie zdrowia - głównie na tle wydawania przez lekarzy fikcyjnych zwolnień lekarskich i wyłudzania nienależnych odszkodowań z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Kas Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, przyznawania fikcyjnych grup inwalidzkich, przyjmowania do szpitali publicznych, wykonywania operacji i zabiegów, a nawet za samą opiekę medyczną w szpitalach,    - w sektorze ubezpieczeń - w związku z likwidacją szkód majątkowych, głównie komunikacyjnych i rolniczych, fałszowaniem i antydatowaniem polis ubezpieczeniowych, wystawianiem polis na fikcyjne pojazdy, zgłaszane następnie jako skradzione itp.,    - w sektorze bankowym - na tle realizacji polityki kredytowej. Łapówki przyjmowane są w zamian za udzielenie kredytu lub gwarancji bankowej, szczególnie w sytuacji braku dostatecznego zabezpieczenia kredytu bądź fikcyjnego zabezpieczenia lub też gdy określone wartości majątkowe są już przedmiotem zabezpieczenia innego kredytu, a także gdy kredytobiorca nie spłaca wcześniej zaciągniętych kredytów. Malwersacje w tym sektorze doprowadziły do upadłości wielu, szczególnie małych i średnich, banków,    - w administracji gospodarczej przedsiębiorstw państwowych - przy podejmowaniu decyzji administracyjnych.    W Polsce nie powstała dotychczas instytucja wyspecjalizowana wyłącznie w walce z korupcją. Przestępczość ta jest rozpoznawana i ścigana przede wszystkim przez służby do spraw przestępczości gospodarczej, które zajmują się ponadto ochroną obrotu gospodarczego, przestępczością podatkową i celną. Jest też przedmiotem zainteresowania służby do walki z przestępczością zorganizowaną i Urzędu Ochrony Państwa - o ile osoba sprawcy lub rozmiary wyrządzonych szkód stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.    W 1997 r. komendant główny Policji podjął decyzję o utworzeniu w wydziałach ds. przestępczości gospodarczej KWP zespołów do walki z korupcją. Stan etatowy utworzonych komórek uzależniony był od kategorii komendy wojewódzkiej Policji i przedstawiał się następująco:    - w KWP I kategorii 6 etatów,    - w KWP II kategorii 3 etaty,    - w KWP III kategorii 2 etaty.    Jednocześnie w Biurze do Spraw Przestępczości Gospodarczej Komendy Głównej Policji powołany został 6-osobowy zespół, którego zadaniem było m.in. nadzorowanie pracy operacyjnej w zorganizowanych komórkach jednostek terenowych, a także realizowanie własnych przedsięwzięć operacyjno-wykrywczych. Ogółem pion ds. przestępczości gospodarczej powiększony został o 149 etatów.    Wydziały bądź sekcje (w zależności od kategorii i jednostki) ds. przestępczości gospodarczej, uwzględniające w swoich bieżących zadaniach problematykę korupcji, powołano również w komendach rejonowych Policji.    W wyniku przeprowadzonej w I kwartale 1998 r. reorganizacji KGP zlikwidowano Biuro do Spraw Przestępczości Gospodarczej, a w jego miejsce z dniem 1 maja 1998 r. utworzono Wydział do Spraw Przestępczości Gospodarczej w ramach Biura Koordynacji Służby Kryminalnej, w strukturze którego wyodrębniono organizacyjnie 3-etatowy zespół ds. walki z korupcją.    Do podstawowych zadań zespołu należą m.in. inspirowanie i koordynowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, wspomaganie działalności jednostek policji w zakresie rozpoznawania i ujawniania najpoważniejszych przestępstw godzących w ważny interes ekonomiczny państwa oraz bieżąca współpraca z organami ścigania, administracji i kontroli, a także udział w opracowaniu programów szkoleniowych i doskonalenia zawodowego w zakresie problematyki przestępczości korupcyjnej.    1 stycznia 1997 r. powołano w Ministerstwie Finansów zinstytucjonalizowaną służbę kontroli resortowej. Do zakresu tej kontroli należy m.in. zapobieganie, ujawnianie i zwalczanie naruszeń obowiązków służbowych, w tym także przestępstw i wykroczeń popełnianych przez pracowników aparatu skarbowego. W powyższym zakresie kontrola resortowa zobowiązana została do współdziałania z organami prokuratury, policją oraz innymi organami i urzędami.    Istotnym czynnikiem utrudniającym walkę z korupcją są nieskuteczne rozwiązania prawne. Dotyczy to przede wszystkim praktycznej możliwości stosowania przez policję i UOP zakupu kontrolowanego i przesyłki kontrolowanej (art. 19a i 19b ustawy o Policji oraz art. 10a i 10b ustawy o UOP) w celach dowodowych, również w sprawach o korupcję. Przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadkach wręczenia lub przyjęcia korzyści majątkowych w wielkich rozmiarach. Powoduje to, że w praktyce policja nie korzysta z tego narzędzia.    Nie ma również możliwości uzyskania przez UOP i policję informacji o stanie konta osoby, w stosunku do której wykonywane są czynności operacyjno-rozpoznawcze.    Według standardów europejskich w ramach specjalnych technik dochodzeniowych, jakimi są m.in. zakup i przesyłka kontrolowana, organy śledcze mają prawo uzyskiwania informacji o stanie konta osoby objętej postępowaniem karnym. Wiadomości takie stanowią również przedmiot wymiany międzynarodowej.    Dlatego też jednym z najistotniejszych działań będzie podjęcie prac nad taką zmianą przepisów prawa, która pozwoli aparatowi ścigania skutecznie zwalczać korupcję. Niezbędne jest także powołanie w policji wyodrębnionych ogniw, które zajmowałyby się zwalczaniem korupcji. Na dzień dzisiejszy nie ma ich w komendach powiatowych, a na szczeblu województw funkcjonują 2-, 3-osobowe zespoły.    Z poważaniem    Sekretarz stanu    Bogdan Borusewicz    Warszawa, dnia 23 grudnia 1999 r.